[47]存在法定情节时，行政执法人员尚且不敢、不愿减轻行政处罚。

[15] 人心思法，无法可依，很多必要的法律还不存在，与此同时，法律在当时的立法体制里却只有一年一度的全国人大会议才能制定，供需之间的严重不均衡是可想而知的。向前看，这是第一届全国人民代表大会的第一次会议，通过了第一部宪法，我们正在前进。

然而，从历史文献出发，却要求我们能悬置学科的思维定式，努力想象历史行动者所面临的局面以及他们所要解决的问题，多问问他们是怎么想的，而不是我觉得怎么样或者某学说怎么说。[15]正因此，1982年宪法的一个重要变革就是加强了全国人大的立法能力，根据八二宪法第67条，全国人大常委会也可以行使国家立法权，有权制定法律。[11]同前注[3]，《中华人民共和国第五届全国人民代表大会第三次会议文件》，第52-53页。如开篇所述，由于法学界基本上遗忘了1979年决议的存在，本文所做的首先是一种重新发现，但也要承认，这种发现并不是绝对意义上的，并非像考古学一下子挖出了足以颠覆传世文献的出土材料。这个继续有效在此意义上是一个极其精准的表述，这个决议一经做出，就意味着新中国成立后的前十七年（以下简称前十七年，也即从1949年到1966年）的法律效力被重新唤醒，它们的休眠状态到此终结。

那么《决议》文件是如何起草的呢？现有材料中找不到详细的记载，只有《彭真年谱》简单提到，1979年10月—11月，主持起草《关于中华人民共和国建国以来制定的法律、法令效力问题的决议》（草案）。首先，历史的原点是在1949年，而不是1979年或其他时间。崔拴林：《论我国私法人分类理念的缺陷与修正——以公法人理论为主要视角》，载《法律科学》（西北政法大学学报）2011年第4期。

[90]参见葛云松：《法人与行政主体理论的再探讨——以公法人概念为重点》，载《中国法学》2007年第3期。我们国家之所以将机关作为法人，似乎认为在行政科层制内部，机关才是指挥某个公务员行为的命令的最终发出者。[69] 虽然伯肯佛尔德的批评是中肯的，但是，这种批评并没有获得多大的反响。[56]与之相对应，耶林内克区分了纯粹客观法上的机关管辖权和机关主体的主观权利。

但是，从现实来看，并非所有的机关都有三定方案。[8] 机关与法人的区别在于，法人有权利能力，即享有权利和义务。

[94]参见许宗力：《国家机关的法人化——政组织再造的另一选择途径》，载《月旦法学杂志》2002年第57期。笔者试图从基础的概念分析，为国家组织法的构建加砖添瓦。因为任何法人，包括国家法人，通过其机关作出的行为都要受到其章程的约束。[10] 关于机关的分类：（1）并非所有的机关都是国家机关，如私法人，也有自己的机关。

[26]似乎执法部门仍然是针对政府的工作部门，只不过强调这些部门对外享有执法职能而已。[8]Ernst-Wolfgang Böckenförde, Organ, Organsiation, Juristische Person:Kritische überlegungen zu Grundbegriffen und Konstruktionsbasis des staatlichen Organisationsrechts, in: Christian-Friedrich Menger(Hrsg.), Fortsclwitte des Verwaltungsrecht:Festschrift für Hans J. Wolff zum 75. Geburtstag, C. H. Becksche Verlagsbuchhandlung, München, 1973, S.270. [9]Ernst-Wolfgang Böckenförde, Organ. Organsiation, Juristische Person· Kritische überlegimgen zu Grundbegriffen und Konstruktionsbasis des staatlichen Organisationsrechts, in: Christian-Friedrich Menger(Hrsg.), Fortschritte des Verwaltungsrecht: Festschrift für Hans J. Wolff zum 75. Geburtstag. C H. Becksche Verlagsbuchhandlung, München, 1973, S.274. [10]Stefan Korioth Michael Wolfgang Müller, Staatsrecht I, 3. Aufl., Verlag W. Kohlhammer, Stuttgart, 2016, S.116. [11]Hartmut Maurer, Allgemeines Verwaltunsrecht, 18. Aufl., Verlag C. H. Beck, München, 2011, S.540. [12]参见朱庆育：《民法总论》（第2版），北京大学出版社2016年版，第424～426页。但是，如何开展国家组织法的研究？即使将法教义学作为国家组织法的核心方法，[2]我国的国家组织法仍然面临着从概念到体系到适用的三重匮乏。[28]参见夏征农主编：《辞海》（缩印本），上海辞书出版社2000年版，第559页。

组织意义上的部门并非指所有的工作部门，而仅仅是可以对外行为的业务部门，而不包括仅向领导提供咨询建议的部门。反之，则为私法利用关系，如铁路运送旅客、到国家剧院观看演出。

所以，即使机关主体更换了，君主仍然要受到其前任的机关行为的约束。（二）机关法人的问题 从机关的本意来看，机关不是法人，只是法人的一部分，所以机关法人这个提法本身就是自相矛盾的。

比如，宪法是调整立法机关与公民之间关系的，行政法是调整行政机关与公民之间关系的，刑法是调整公诉机关与公民之间关系的，诉讼法是调整审判机关与公民之间关系的。但是，将国家理解为公营造物也存在一个问题，即人民如何对作为公营造物的国家发挥影响？根据公营造物的原理，公营造物对于利用人享有营造物权力，用于维护营造物秩序。（2）法人从事的任务，即是否履行公共任务。那么，问题就在于，到底追溯到哪里？因此，公法人的设计就是要终结这种无限追溯的状况，这也就是为什么公法人被称为归责终点的原因。由此，使国家与人民相联系，国家是人民去实现他们更好的生存任务的组织，是人民有组织的表现，是人民的具体化。[28]可见，部门的原意就是部分，是一种根据职能分工对整体进行的划分。

据此，2001年第二次全国基本单位普查领导小组审议通过的《第二次全国基本单位普查办法》以及《第二次全国基本单位普查法人单位及产业活动单位划分规定》，其中机关法人是指各级政党机关和国家机关，包括：（1）县级以上各级中国共产党委员会及其所属工作部门。（5）县级以上各级人民法院、检察院机关。

[14]因此，机关内部能否存在机关，关键在于两者的权限是否独立，如果后者行使的权限可以被前者包含，那么，后者只能是前者的一部分，而不能成为独立的机关。（1）法人设立法源的性质。

[9]但严格来说，机关也不能作出行为，行为最终只能由自然人作出，这就是所谓的机关工作人员（Organwalter）。[21]由此，国家和宪法都是民族的有组织活动的产物。

[59]对于凯尔森来说，将国家作为法人主要是为了归责。[50]在格贝尔的国家法人说中，人民和君主并不是平等的，君主以及官方办事机构才是国家意志主体的化身，由此导致该学说中的自由主义意味被淡化，而成为一种保守和反民主的学说。[36]由此可见，机构的本意是指机关的内部组织，但是经常被用来泛指机关乃至单位。同时，将机关法人作为公法人也不能成立，因为公法人的本质而要为工作人员的行为归责，但是在法治国家和依法行政的原则下，机关并非命令（意思）的最终发出者。

[19]这种划分基本上可以涵盖我国《宪法》中所规定的各种组织。在旧的封建国家，邦议会的代表都是代表各个地方的个别利益的，而在新的立宪国家，邦议会是代表整体人民的，它不是为了自身的利益，而是为了整个民族的福祉。

而政府工作部门的组织法主要是各级编制管理委员会办公室的三定方案（定职能、定机构、定编制）。目前，一些表面上支持机关法人化的观点，实际上并不是认为机关具有法人资格，而是针对行政机构改革中，如何去机关化，将机关改造为公法上的社团、财团或者营造物，从而取得法人资格。

耶林内克之后，在法学上完成国家法人说构建的是凯尔森和沃尔夫。参见李建良：《论公法人在行政组织建制上的地位与功能——以德国公法人概念与法制为借镜》，载《月旦法学杂志》2002年第84期。

用伯伦知理（Johann Caspar Bluntschli）的话来说，一个人担任了公共职位，他就不再是一个私的人格体。[15] （二）组织（Organisation） 法学上通常将组织界定为一种社会产物（soziales Gebilde），它持续地追求某种目标且具有一种形式上的结构，借助成员的积极活动来实现该目标。比如，在左安一申请国家赔偿案中，哈尔滨商人左安一因为哈尔滨市中级人民法院的错判被羁押，导致其在北京的房地产开发项目被终止，当他的错判被纠正后，请求北京市恢复其原来的房地产项目时，北京市规划国土委的官员认为，办错案的是哈尔滨而非北京，北京有关部门不是赔偿义务机关，无须承担国家赔偿责任。（2）县级以上各级人民代表大会机关。

（2）忽视了内部领域的复杂性，机关工作人员同时也是公民，内部法对他们职务上的权利义务的影响也可能影响到他作为公民所享有的权利义务。（4）忽视了法的认定条件。

（3）心机、计谋，如机关算尽。（二）国家是公法社团还是公营造物？ 德国的通说是将国家视为公法社团，且是公法社团中的地域社团。

法律关系只发生在国家和公民之间，即所谓的外部领域。[78]因此，国家参与民事活动并不能成为否定国家作为公法人的理由。